berbagi berita bahagia

Masalah dalam Penerapan UU Pelayaran Oleh: Pieter Batti *)

20160126

Masalah dalam Penerapan UU Pelayaran Oleh: Pieter Batti *)


Pemerintah masih tetap saja menerapkan Dispensasi Syarat Bendera yang menimbulkan pungutan liar berjemaah pada Departemen dan Direktorat Jenderal  

Sebagai negara kepulauan dengan wilayah perairan yang sangat luas, Indonesia hanya memiliki satu undang-undang yang mengatur tentang penggunaan laut. Undang-undang dimaksud adalah UU No 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran yang disempurnakan dengan UU No 17 Tahun 2008. Undang-Undang tersebut digunakan untuk mengontrol dan mengawasi semua jenis kegiatan di perairan Indonesia.



Dalam ketentuan umum UU Pelayaran disebutkan bahwa pelayaran adalah satu kesatuan sistem yang terdiri atas angkutan di perairan, kepelabuhan, keselamatan dan keamanan, serta perlindungan lingkungan Maritim. Kegiatan pelayaran pada umumnya adalah mengangkut barang atau penumpang dari satu lokasi ke lokasi lain atau dari pelabuhan ke pelabuhan lain, keselamatan pelayaran dan perlindungan lingkungan maritim dari pencemaran bahan-bahan pencemar yang berasal dari kapal. Kegiatan itulah yang diatur dalam UU Pelayaran.

Peraturan atau undang-undang untuk kegiatan lain seperti perikanan, pariwisata, pertambangan migas di lepas pantai, dsb semua mengacu pada UU Pelayaran. Padahal, jenis kegiatan yang dilakukan sangat berbeda dengan kapal-kapal berlayar antar pelabuhan mengangkut barang atau penumpang. Contoh masalah keselamatan kapal-kapal ikan diatur tersendiri (IMO Torremolenous Convention) dan tidak  diatur dalam IMO SOLAS Convention.

Indonesia sebagai negara kepulauan seharusnya bisa memilah-milah peraturan atau undang-undang yang digunakan mengatur masing-masing kegiatan yang berbeda di perairan. Namun, sebelum dibahas lebih jauh, sebaiknya kita mengetahui apa sebenarnya definisi “Kapal” yang dimuat dalam Ketentuan Umum UU Pelayaran. Ketentuan tersebut senada dengan yang dimuat dalam IMO Convention yakni:

“Kapal adalah kendaraan air dengan bentuk jenis tertentu, yang digerakkan dengan tenaga angin, tenaga mekanik, energi lainnya, ditarik atau ditunda, termasuk kendaraan yang berdaya dukung dinamis kendaraan di bawah permukaan air, serta alat apung dan bangunan terapung yang tidak berpindah-pindah”.

Dari definisi tersebut, diketahui bahwa Kapal adalah berbagai jenis bangunan dan alat apung dengan fungsi dan penggunaan yang berbeda-beda di perairan dan lepas pantai. Karena perbedaan dari bentuk, fungsi maupun kegiatan yang dilakukan setiap jenis dan tipe kapal, berbeda satu dengan yang lain. Dengan demikian kegiatan operasi kapal-kapal yang berbeda jenis dan kegiatannya seyogyanya tidak diatur dengan satu undang-undang atau peraturan pemerintah.

Namun, dalam beberapa hal ada kesamaan seperti peraturan perlindungan lingkungan dan keamanan. Semua jenis kapal harus diregistrasi oleh pemiliknya (ber-Bendera). Negara Bendera itulah yang bertanggungjawab atas kelaiklautan kapal itu, dinyatakan dalam bentuk Sertifikat yang terdiri dari dua jenis.

1.       Sertifikat Statutory, diterbitkan oleh Negara Bendera atau Badan Usaha Profesional yang ditunjuk (diakui) oleh Negara Bendera. Sertifikat diterbitkan oleh Pemerintah atau Badan yang diberi kuasa, setelah melalui berbagai jenis persyaratan yang harus dipenuhi, disurvei oleh petugas Pemerintah (Syahbandar) atau Badan Usaha professional (umumnya Biro Klasifikasi) yang diakui Pemerintah kemudian diterbitkan berbagai jenis sertifikat keselamatan, keamanan, manajemen, perlindungan lingkungan, Lambung Timbul, Surat Ukur dan sebagainya.
2.       Sertifikat Kelas, diterbitkan setelah lulus dari berbagai persyaratan kekuatan, konstruksi dan perlengkapan, disurvei oleh petugas Biro Klasifikasi kapal yang diakui oleh Negara Bendera tersebut. Sertifikat itu antara lain Sertifikat Lambung Kapal, Sertifikat Mesin dan Listrik dan sertifikat kelengkapan lainnya.

Survei dan Sertifikasi kelaiklautan kapal dilakukan terhadap berbagai jenis kapal yang berbeda konstruksi, jenis muatan, pekerjaan yang akan dilakukan dan jenis perlengkapan kapal-kapal itu dengan latarbelakang pengetahuan yang berbeda.

Pertumbuhan penduduk dunia membuat kebutuhan manusia akan bahan makanan dan mineral makin meningkat. Ini mendorong pengembangan pengetahuan dan teknologi, untuk mencari sumber baru seperti Migas di lepas pantai. Sejak tahun 1960-an mulai dilakukan. Eksplorasi dan eksploitasi perairan menggunakan berbagai jenis kapal yang berbeda sama sekali dengan jenis kapal tradisional mengangkut barang dan penumpang antar pelabuhan. Membutuhkan cara penanganan yang berbeda dengan kapal-kapal konvensional tersebut.

Makin banyak jenis kapal yang berbeda fungsi maupun kegiatannya dan  melibatkan jenis pengetahuan dan teknologi yang berbeda untuk membangun, memelihara  dan mengoperasikannya, maka semakin tidak mungkin Pemerintah sendirian bisa melakukan pengawasan dan survei tanpa dibantu oleh pihak yang profesional di bidangnya masing-masing.

International Maritime Organization
Kerumitan akan penggunaan pengelolaan maritim dan penggunaan berbagai jenis kapal telah diantisipasi oleh PBB, sehingga setelah selesai Perang Dunia II PBB membentuk organisasi khusus untuk menangani masalah maritim dengan nama “International Maritime Organization (IMO)” pada tahun 1948.

Sejak itu secara bertahap IMO membuat berbagai jenis peraturan atau konvensi mengikuti perkembangan pengetahuan dan teknologi kemaritiman untuk digunakan oleh anggotanya termasuk Indonesia dalam membangun, mengoperasikan, memelihara dan mengawaki kapal-kapalnya.

Dengan berlakunya UNCLOS 1982 (Konvensi PBB tentang Hukum Laut), semakin menegaskan bahwa laut adalah milik umat manusia yang harus dilindungi bersama dan dicegah dari pengrusakan dan pencemaran oleh siapa saja. Sejak itu peran IMO semakin penting dalam melahirkan konvensi-konvensi yang digunakan sebagai standar kelaiklautan kapal-kapal laut (kapal niaga), untuk bersaing memperebutkan pasar.

Untuk memudahkan persaingan itu dikontrol, PBB/IMO menetapkan beberapa Negara Kemudahan, dipilih oleh Perusahan Pelayaran untuk digunakan Benderanya bersaing (Flag of Convenience) bebas dari pengaruh dan subjektivitas negara-negara maritim besar lainnya. Perusahaan pelayaran otomatis menjadi perusahaan internasional. Konvensi-Konvensi yang sudah diratifikasi oleh negara-negara anggota digunakan sebagai standar kelaiklautan kapal niaga untuk digunakan bersaing secara sehat.

Kemudahan seperti itu membuat investor, asuransi kapal dan muatan tidak lagi ragu-ragu menanamkan modal dan mengasuransikannya karena kapal dibangun dan dioperasikan berdasarkan IMO Conventions dan diawasi (Sertifikasi Statutory dan Kelas) oleh Biro Klasifikasi Internasional (IACS) anggota IMO serta terbebas dari kepentingan, subjektivitas negara maju.

Dengan demikan era kapal-kapal niaga, milik Perusahaan Pelayaran Nasional harus berbendera nasional sudah berakhir. Pemerintah yang menjadi anggota IMO dan UNCLOS 1982, berkewajiban membantu dan mendorong perusahaan pelayaran nasional agar bisa bersaing dengan perusahaan pelayaran milik asing dengan mengizinkan mereka menggunakan Bendera Negara Kemudahan.

Port State Control
Salah satu instrumen untuk mengawasi bentuk persaingan yang dibuat oleh PBB/IMO adalah kesepakatan bersama anggotanya (Pemerintah) untuk melakukan pengawasan bersama terhadap kapal-kapal yang memasuki pelabuhan masing-masing negara, disebut “Port State Control”. Untuk efektivitas pelaksanaannya, dunia dibagi dalam beberapa zona, setiap zona membuat memorandum yang disepakati bersama dalam zona itu. Indonesia masuk anggota zona “Tokyo Memorandum”.

Petugas pelabuhan yang diakui Pemerintah (Port State Controller) berkewajiban memeriksa kondisi dan kelaiklautan setiap kapal yang datang ke pelabuhannya. Petugas tersebut berhak menahan sebuah kapal kalau dianggap membahayakan kapal, muatan dan penumpang di atasnya untuk melanjutkan pelayaran. Kapal tersebut diharuskan memperbaiki atau melengkapi persyaratan kelaiklautan kapal yang sudah ditentukan sebelum diizinkan berlayar.

Petugas harus mengetahui cara melakukan pemeriksaan dan bagian-bagian mana saja yang harus diperiksa. Karena itu di negara-negara maju pemeriksaan didelegasikan pada badan usaha atau perorangan yang memang profesional mengetahui masalah kelaiklautan dari jenis dan tipe kapal yang diperiksa. Seperti contoh di pelabuhan minyak Bukom Singapore yang dioperasikan oleh Mobil Oil, dari dulu PSA Singapore mendelegasikan tugas tersebut ke petugas marine, Mobil Oil atas nama Pemerintah Singapore. Tidak dilakukan oleh Port Authority atau Syahbandar setempat.

Hasil pemeriksaan dan perbaikan yang telah dilakukan dan bila ada rekomendasi tambahan perbaikan atau supply yang perlu, segera dilaporkan ke pelabuhan berikut (next Port) yang akan dikunjungi kapal itu dengan maksud supaya Port State Controller setempat mengetahui kondisi kelaiklautan kapal itu sebelum tiba dan bersiap memberikan pelayanan sesuai rekomendasi dari pelabuhan sebelumnya.

Pemeriksaan di pelabuhan tidak hanya dilakukan pada kapal-kapal pelayaran internasional tetapi juga kapal-kapal pelayaran domestik, supaya semangat meningkatkan keselamatan dan melindungi lingkungan berjalan baik demi untuk kepentingan bersama.

Peraturan Pemerintah Indonesia
Sejauh yang kita ketahui hal-hal yang disebutkan di atas kurang diperhatikan oleh Pemerintah. Kementerian Perhubungan cq Ditjen Perhubungan Laut yang menjadi mitra kerja IMO di Indonesia cenderung tidak memanfaatkan kemudahan dan peraturan yang dibuat oleh organisasi internasional itu. Pemerintah membuat peraturan sendiri dengan dalih untuk kepentingan dan kebanggaan nasional. Padahal, dalam era globalisasi yang diperlukan adalah pengusaha nasional dapat bersaing tanpa hambatan dengan pengusaha asing, memperebutkan pangsa pasar yang tersedia terutama mengangkut barang/penumpang dalam negeri, komoditi yang diekspor dan diimpor dan kegiatan pertambangan di lepas pantai. Kebanggaan nasional dilakukan melalui persaingan menggunakan standar peraturan dan kemudahan yang sama.

Demikian juga dengan survei dan sertifikasi kapal-kapal, pendidikan dan sertifikasi pelaut, tugas Port State Control masih dimonopoli oleh Pemerintah mengandalkan Inspektor Pemerintah (Syahbandar), padahal mereka sangat terbatas tenaga dan pengetahuan untuk memeriksa secara bertanggungjawab berbagai jenis dan tipe kapal yang masuk dan keluar pelabuhan di Indonesia. Pemerintah masih saja bermimpi kapal-kapal milik nasional apapun kegiatan yang dilakukan di dalam atau ke luar negeri harus berbendera Indonesia. Cara berpikir itu sudah sangat ketinggalan.

Timbul ketidakpercayaan apakah Pemerintah memang tidak mengetahui perubahan yang terjadi di lingkungan usaha pelayaran selama tiga puluh tahun terakhir. Kecurigaan kita justru pada oknum-oknum pejabat yang menduduki jabatan, mungkin saja sudah merasa  puas  menggunakan peraturan seperti “Dispensasi Syarat Bendera”, peraturan OB 23. Kapal yang masuk keluar Indonesia ditangani lagi sebagai barang impor sementara, perlu dibuat prosedur (PIB) oleh bea cukai dan cara berjemaah lain yang menguntungkan oknum-oknum pejabat. Padahal, mekanisme kapal asing masuk, tinggal sementara untuk bongkar/muat muatan atau bekerja dan keluar lagi dari perairan Indonesia sudah ada dan diatur dalam Konvensi IMO (FAL Convention 1965).

Akibatnya tugas utama Pemerintah menjaga dan mengawasi keselamatan pelayaran domestik malah kurang diperhatikan; tidak heran kalau terjadi banyak kecelakaan di laut.

Contoh ketidakseriusan Syahbandar mengawasi dan memeriksa kapal-kapal yang akan berlayar memuat penumpang melebihi kapasitas. KM Senopati Nusantara yang tenggelam di utara Semarang beberapa tahun yang lalu, KM Levina I terbakar dan tenggelam di perairan Tanjung Priuk memakan korban jiwa ratusan orang.

Contoh lain seperti kapal penyeberangan kapal pengangkut penumpang dari Pare-Pare ke Samarinda. Sesuai yang ditulis oleh salah satu Dosen Fakultas Perkapalan UNHAS Ir. Ganding Sitepu, bahwa kapal KM Teratai Prima tersebut digunakan tanpa surat-surat laik-laut. Buktinya tidak terdaftar dalam Buku Register BKI (Biro Klasifikasi Indonesia). Kapal itu terbalik dan tenggelam di perairan Majene pada tgl 11 Januari 2009 dan memakan korban jiwa lebih dari 300 orang penumpang dan awak kapal.

Berita yang dimuat di harian Kompas pada 24 Februari 2011 melaporkan bahwa hampir semua kapal penyeberangan hasil modifikasi kapal-kapal ikan yang digunakan mengangkut penumpang dari Tanjung Priok ke Kepulauan Seribu selama 10 tahun terakhir sampai hari ini tidak memilik surat kelayakan dan masih banyak lagi.

Dari kenyataan seperti yang ditulis di atas, Indonesia yang sangat berkepentingan dengan UNCLOS 1982 dan IMO Conventions dimana Indonesia telah diakui secara Internasional sebagai Negara Kepulauan. IMO Conventions yang sudah diratifikasi oleh Indonesia sebagai standar kelaiklautan kapal melakukan persaingan dapat digunakan sebagai dasar untuk membuat peraturan menjaga keselamatan, keamanan dan perlindungan lingkungan pelayaran. Namun, sangat disayangkan sampai sekarang Pemerintah belum serius menggunakan kemudahan yang telah disepakati bersama oleh negara-negara anggota IMO antara lain mengizinkan perusahaan niaga Nasional memiliki kapal (Bendera Kemudahan).

Kalau ditelusuri kembali sejarah peraturan pelayaran di Indonesia mulai dari UU Pelayaran pertama No 21 Tahun 1992, INPRES No 5 tahun 2005, dan usaha penyempurnaannya dalam UU No 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran dan Peraturan-Peraturan Pemerintah, semua mengharuskan kapal-kapal niaga nasional bersaing menggunakan bendera Indonesia. Akibatnya, perusahaan pelayaran nasional tidak bisa bersaing secara sehat dengan perusahaan pelayaran asing yang dari semula bebas menggunakan kapal yang ber-Bendera Kemudahan.

Pemerintah masih tetap saja menerapkan Dispensasi Syarat Bendera yang menimbulkan pungutan liar berjemaah pada Departemen dan Direktorat Jenderal yang merasa berkepentingan ikut membela pemakaian bendera Nasional.

Ternyata, sampai sekarang tidak bisa menjadikan perusahan pelayaran nasional sebagai tuan di negara sendiri tetap saja kapal perusahaan asing yang ber-Bendera Kemudahan mendominasi kegiatan mengangkut muatan dan penumpang dari dan luar negeri, demikian juga halnya dengan penunjang kegiatan tambang Migas di lepas pantai.

Selama empat dekade memberlakukan Dispensasi Syarat Bendera dan peraturan lain, dengan dalih mendorong perusahaan pelayaran nasional mengoperasikan kapal berbendera Nasional, sama sekali tidak ada hasil.

Inpres No 5 Tahun 2005 dibuat dengan tujuan memberdayakan perusahaan pelayaran nasional yang nasionalis dan dapat bersaing memperebutkan pasar global dengan syarat kapal nasional harus berbendera Indonesia dan Kelas BKI (Biro Klasifikasi Indonesia), menyamaratakan semua jenis kapal untuk menerapkan asas Cabotage. Tetapi tidak berhasil karena tidak menerima kenyataan globalisasi di industri pelayaran dimana kapal milik nasional harus berbendera Indonesia dan kelas BKI.

Untuk memantapkan tujuan pemberlakuan Inpres No 5 Tahun 2005 tadi, Pemerintah menerbitkan Peraturan Menteri Perhubungan KM No 71 tahun 2005 tentang Pengangkutan Barang/Muatan antar Pelabuhan Laut di Dalam Negeri dalam rangka Pemberdayaan Industri Pelayaran Nasional khususnya penerapan asas cabotage secara konsekuen dan telah menjadi kebijakan Pemerintah dengan membuat “Road Map” yang menyebutkan: “Pengangkutan penunjang kegiatan usaha hulu dan hilir Migas menggunakan kapal berbendera Indonesia dan kelas BKI, dilaksanakan selambat-lambatnya 1 Januari 2011”. Yang dimaksud disini adalah kapal-kapal khusus.

Kapal-kapal khusus ini adalah kapal dengan mobilitas tinggi untuk menunjang kegiatan operasi migas lepas pantai, bukan untuk mengangkut barang atau penumpang dari satu pelabuhan ke pelabuhan lain. Penggunaannya spesifik dan sangat terbatas, setelah selesai kontrak di Indonesia harus segera mencari pekerjaan di lapangan migas di negara lain.

Menyusul kemudian pemberlakukan UU No 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran dengan ketentuan yang sama. Setelah Pemerintah menerbitkan PP No 10 Tahun 2010 tentang Angkutan laut di Perairan Indonesia, menegaskan bahwa kegiatan pertambangan Migas sudah harus menggunakan kapal berbendera Indonesia mulai 1 Januari 2011 sesuai yang direncanakan dalam “Road Map”  tadi.

Ternyata tidak ada kapal-kapal khusus yang berbendera Indonesia. Perusahaan pelayaran tetap tidak sanggup memenuhi peraturan itu dengan alasan-alasan yang disebutkan tadi di atas.

Dengan alasan, kalau peraturan itu tetap diberlakukan kegiatan Migas lepas pantai akan berhenti total. Perlu ada perubahan dalam undang-undang tersebut. Atas usul Menteri Perhubungan untuk merevisi UU No 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran khususnya untuk penggunaan kapal-kapal khusus. Namun, Komisi V DPR keberatan. Di tempuh jalan pintas merevisi peraturan pelaksanaan PP No 10 Tahun 2010 dengan menerbitkan PP No 22 Tahun 2011.

Kekisruan penerapan peraturan diperburuk lagi oleh pernyataan-pernyataan Ketua Dewan pengurus INSA Jhonson W Sutjipto dalam harian Bisinis Indonesia 1 April 2011 antara lain mengatakan bahwa asosiasinya meminta Pemerintah untuk tetap menggunakan kapal berbendera nasional sesuai Inpres No 5 Tahun 2005. Pernyataan ini jelas memperkeruh suasana dan bertentangan dengan kenyataan yang terjadi.

Selanjutnya, Ketua INSA menjelaskan bahwa pelaku usaha nasional sudah menginvestasi tidak kurang dari Rp7-8 trilliun untuk membeli kapal nasional sebanyak 3.904 unit. Pertanyaan kita, darimana anggota INSA memperoleh uang sebanyak itu untuk membeli kapal nasional yang berjumlah ribuan unit.

Sampai saat ini kita ketahui kondisi Perusahaan Pelayaran Nasional, tidak mungkin mempunyai atau  mendapatkan dana sebanyak itu untuk membeli ribuan unit kapal. Karena itu, informasi ini jelas membohongi Pemerintah, DPR dan masyarakat.

Selanjutnya konsep Revisi PP No 10 Tahun 2010 (PP No 22/2011) memuat peraturan sebagai berikut: “Kapal Asing dapat melakukan kegiatan lain yang tidak termasuk kegiatan mengangkut barang dan penumpang dalam kegiatan angkutan laut dalam negeri di wilayah perairan Indonesia sepanjang kapal berbendera Indonesia belum tersedia atau belum cukup tersedia”.

Dalam PP ini, Pemerintah memberikan lagi kebebasan yang luas tanpa batas waktu kepada Kapal milik Asing untuk digunakan di usaha Migas lepas pantai Indonesia. Ini bukti bahwa peraturan “Dispensasi Syarat Bendera” dengan segala dampak negatifnya selama puluhan tahun sangat mubazir, tidak ada gunanya malah merugikan bangsa dan negara. Perusahaan pelayaran nasional tetap saja tidak bisa memiliki kapal-kapal khusus berbendera Nasional.

Revisi tersebut akan menimbulkan masalah lagi karena Menteri Perhubungan ditugaskan untuk membuat peraturan pelaksanaannya. Jelas akan diikuti lagi dengan dispensasi-dispensasi berjemaah lainnya. Ujung-ujungnya pungli akan muncul lebih hebat lagi.

Belum apa-apa sudah timbul inisiatif dari pejabat di Ditjen Perhubungan Laut  yang didukung oleh Ketua INSA  W Sucipto untuk mengenakan biaya tambahan atas kapal asing yang belum tersedia sejumlah AS$5.000 setiap kapal (Bisnis Indonesia, 1 dan 6 April 2011). Ini jelas menambah biaya operasi yang akan dibayar oleh Pemerintah.

Pertanyaan kita sampai kapan kapal-kapal khusus berbendera nasional akan cukup tersedia? Jawabannya, tidak akan ada. Indonesia bukan Negara kecil, bukan Negara Kemudahan se-level dengan Vanuatu, Honduras, Belise dsb yang benderanya bisa digunakan oleh perusahaan pelayaran mana saja untuk bersaing secara Internasional.

Kalau kapal niaga nasional berbendera Indonesia, subjektivitas Pemerintah Indonesia yang harus dihindari, malah hadir lagi mengatur kelaiklautan kapal niaga dalam melakukan persaingan. Dengan demikian, jelas tidak akan menguntungkan perusahaan pelayaran nasional. Pihak Investor, asuransi akan menjauh. Port State Control di negara lain akan mempersulit mobilitas kapal-kapal itu.

Kalau demikian halnya, Pemerintah dan Komisi V DPR sebaiknya menyadari bahwa arus perubahan dan globalisasi perdagangan dunia seperti yang mereka sering suarakan selama ini tidak bisa dibendung. Jangan memaksa perusahaan pelayaran nasional dan industri migas di Indonesia terus menerus tersiksa, mewajibkan mereka memenuhi peraturan yang memang tidak bisa mereka penuhi.

Jadi saran saya adalah rombak UU No 17 Tahun 2008 sesuaikan standar persaingan yang ada dengan memberikan izin padaperusahaan pelayaran nasional memiliki kapal-kapal khusus berbendera kemudahan untuk bersaing menunjang kegiatan Migas di lepas pantai Indonesia dan dimana saja dan kapal-kapal pengangkut muatan yang berlayar Internasional (Ocean Going) untuk bersaing memperebutkan muatan dimana saja di seluruh dunia.

*Pensiunan Pertamina, 1998
Tenaga Ahli Indonesian Offshore Shipping   
Association (IOSA) dan pengajar pendidikan Perusahaan Pengerahan Tenaga Pelaut.